腹下垂

《反家暴法》实施四年多项措施实践中遇冷

《反家暴法》实施四年多项措施实践中遇冷告诫制度、人身安全保护令、紧急庇护等面临困境;多省份出台落实《反家暴法》的地方性法规

11月19日,安徽省合肥市蜀山区井岗镇,司法所和律师事务所的工作人员在向居民宣传《反家暴法》。资料图片/视觉中国

金成水稻种植专业合作社在石头畈村种了600亩水稻,前年秋收遇上连阴雨,田间土路泥泞不堪,车进不了地,粮运不出来,稻子大多发生霉变。理事长胡金成看在眼里,疼在心里。

再以深圳为例,宝安区公安分局2019年1-8月共开出《家庭暴力告诫书》221份,同比上升453%。

——《反家暴法》第二十三条

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4年前,我国首部针对家庭暴力的专门立法《反家暴法》正式实施,家暴不再是“家事”,告诫制度、人身安全保护令、紧急庇护等措施,让公权力介入阻断家暴有法可依。然而,《反家暴法》为何没能阻止方洋洋、拉姆悲剧的发生,她们何以致死?

项目区新增、修缮农业基础设施后,农田有效灌溉率达到90%以上。综合产量、水利等标准,全县整改后的土地质量平均增加3个等级以上。“有了旱能浇、涝能排的好地,我们种的水稻,每亩能产600到650公斤,稻子质量好,每公斤比市场价能多卖0.4到0.6元,腰包越来越鼓咧!”胡金成说。

好地要长出好收成,种地就得“换脑筋”。桐柏县在土地整治项目区,大规模推广农业新技术、新产品,使用测土配方、有机肥,减少土地板结,提升地力。许多农户种起蔬菜、瓜果、茶叶等高效作物。

长期关注女性反暴力维权的北京市千千律师事务所执行主任吕孝权认为,强制报告制度在司法实践当中并未被激活。

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开发荒地丘陵,改善基础设施,耕地质量提升3个等级以上

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不过,吕孝权这几年的感受是,法院人身保护令的签发门槛越来越高,受害方在申请保护人的证据标准提高,甚至比照离婚诉讼对施暴人家暴行为认定的标准进行审查。

“应反思对于方洋洋这种无民事行为能力或者限制民事行为能力人,监护人对他们实施暴力、实施侵害的时候,国家怎样有效地介入。”北京市振邦律师事务所合伙人李莹说。

问题3 谁来隔离家暴?

财政投入“四两拨千斤”,建立“谁投资、谁受益”机制

湖北监利从2015年开始对家暴复发率进行检测,截至2019年,告诫将家暴复发率由口头处置的12%左右降到1%多一点。

吕孝权解释,人身安全保护令是民事强制措施,申请人身安全保护令,理应对证据进行形式上的审查,只需要证明被害人曾经遭受这样的暴力或者面临家庭暴力的现实危险即可。而离婚诉讼中家庭暴力的认定,涉及在离婚诉讼中施暴方的相关实体权利被克解的问题,应该是一个实质性的证据审查。

“目前一些执法部门观念陈旧、业务培训不够。部分警察认为家暴是家务事,担心公权力介入会破坏家庭关系,没把家暴当案件看待。”有30年从警经历的湖北监利市公安局退休民警万飞直言。

项目区聚集新技术、新产品、新主体、新产业,促进农业结构调整

“报警能解决问题吗?警察走了万一有更严重的暴力呢?”这是梨子和妈妈担心的。

在柳扒村,农业龙头企业也看好发展前景。金兴薯业是一家从事红薯良种繁育、种植、精深加工及销售于一体的企业。企业与村里合作,共同发展红薯产业。企业负责建育苗基地,研发新品种,收购红薯制作淀粉。村民种植、管理,村集体负责建立红薯种植示范基地。村党支部书记李德华说,“大家分工合作,各司其职,既做强了新产业,又帮助村民增加了收入。”

问题1 谁能发现家暴?

近5年,桐柏县投资8亿多元,综合整治面积24万亩,复垦工矿废弃地,新增耕地7万亩,累计整治土地共32万亩。随着耕地面积增加,基础设施改善,经营方式转变,越来越多的桐柏农民尝到了增收的甜头。

长沙市岳麓区法官刘群曾撰文表示,法院内部关于人身安全保护令案件的本质特征认识不足,未建立起与案件性质相匹配的工作机制,导致工作推进的内在动力不足。“目前受理人身安全保护令案件的法院存在签发比例低、签发数量少等问题。人身安全保护令制度的推进速度与成效堪忧。”

一个多月前引起广泛关注的拉姆案中也出现了类似的情节。据报道,拉姆经常报案,曾到达现场的民警看到两家人吵架,判断这是家庭纠纷,除了“警告男方不要太过分”外爱莫能助。就这样,斩断暴力的机会一再被错失。

月河镇袁庄村的王叶青流转了300亩地,其中100亩种水稻、花生,另外200亩种茶叶。“经过整治,每亩地可以增产干茶50到80公斤,增收2万元左右。”王叶青说。数据显示,目前桐柏县茶叶种植面积从2015年的4万多亩,增加到12万亩。

贾松啸说,目前桐柏县种植大户已有3000多户,土地流转面积达到15万亩,促进了农业结构的调整,使得高效农业示范项目在一个个偏远村扎根,“一村一品,一村一业”的产业发展格局正在形成,有力助推了乡村产业振兴。

迷失的告诫书:格式不统一 使用过少

然而在更大的样本中,告诫制度的落实情况并不乐观。吕孝权代理涉家暴案件12年,从未做成功一例告诫书。这并非个例。

“出具告诫书对警察来说并不复杂,但一些警察没有经过培训,不知道《反家暴法》和公安部门的联系。”万飞说。

零星地块整治连片,方便机械化作业,全县水稻、小麦综合机收率达到95%,玉米综合机收率达到90%,花生机收率达到85%。生产成本降低了,土地流转加快了,涌现出一批农业新型经营主体。

固县镇柳扒村村民许新强,家里上有老下有小,不能出门打工,全家收入主要靠种地。“家里有12亩地,零零星星地分成了7块,浇不好浇,收不好收,前些年想在附近找块大田,找来找去就是找不到。”

发现暴力后,谁来制止?反家暴中,公权力链条的一个重要环节是公安机关。

吕孝权还提到立法层面的问题。《反家暴法》第十六条规定,家庭暴力情节较轻,依法不给予治安管理处罚的,由公安机关对加害人给予批评教育或者出具告诫书。告诫书应当包括加害人的身份信息、家庭暴力的事实陈述、禁止加害人实施家庭暴力等内容。

困境中的人身安全保护令:签发比例低 屡遭执行难

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——《反家暴法》第十四条

在田间,记者见到毛集镇丰果花生种植专业合作社理事长郭长松。他介绍,毛集镇荒坡地面积大,过去土地贫瘠、水源匮乏,年成不好时,种地还可能赔钱。土地整治项目实施后,合作社种植2100亩高油酸花生,一亩地比过去多挣300多元。

中华女子学院法学院讲师刘永廷说,在方洋洋案中,强制报告制度落空了。

让农民受益的,不仅是路。走进固县镇土地综合整治项目区,管护牌上画着一张施工图,清晰标注水井、坑塘、干渠位置。仅一个项目区,就完成坑塘工程237座、漫水桥31座、流水堰6座。

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吕孝权直陈,一个软法,必定导致在司法实践中的贯彻执行大打折扣。

“这是一个二选一的制度设计”,公安机关可以给予批评教育或者出具告诫书。在司法实践中,很多民警接到家暴案件报警到现场后,只要不是特别严重,他们都会采取批评教育的方式。吕孝权分析,如果是“应当”,这就是公安机关的法定职责,不出具需承担不作为甚至渎职的法律责任。

桐柏县县长贾松啸介绍,一是财政资金。除了国家投资,县里设立土地开发基金,列入财政年度预算,专款专用,发挥“四两拨千斤”作用。二是通过投资平台融资,引入社会资本投资。调动多方参与,坚持“谁投资、谁受益”,新开发复垦的耕地对开发者进行奖励。

当事人因遭受家庭暴力或者面临家庭暴力的现实危险,向人民法院申请人身安全保护令的,人民法院应当受理。

2019年1月31日,山东德州方庄村22岁的方洋洋因不能怀孕被丈夫、公婆虐待致死,去世时体重仅60多斤。据媒体报道,2018年以来,方洋洋被丈夫、公婆打、冻、饿、罚站等,持续时间长达半年。

此外,公安机关所有的法律文书都有全国统一的规范格式,唯独告诫书没有。万飞表示,目前各个省的告诫书连名称都不统一,大多数地方叫家庭暴力告诫书,广东叫反家庭暴力告诫书,江苏叫制止家庭暴力告诫书。缺乏全国统一的告诫制度是当前告诫措施使用过少的主要原因之一。

早在2008年多部门出台的《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》就要求,公安机关应当设立家庭暴力案件投诉点,将家庭暴力报警纳入“110”出警工作范围。《反家暴法》第十五条也明确,公安机关接到家庭暴力报案后应当及时出警,制止家庭暴力。然而方洋洋表哥在接受采访时回忆,开始就怀疑表妹被软禁,警方称理由不成立,两人是合法夫妻,不存在绑票、软禁。

北京为平妇女权益机构今年发布的报告显示,从2016年3月1日《反家暴法》实施至2019年12月31日,仅公开报道的涉家暴命案就至少有942起,致死1214人,其中致死女性至少920人,占76%,即平均每五天至少有三名妇女因家庭暴力致死。

“徒法不足以自行”成为采访对象的一个共识,法律的生命在于实施、落实。实践中社区、公安、法院、民政救助是否能真正形成链条,发现、制止、隔离、缓冲家暴,发挥公权力的权威,而家暴另一端往往被忽略的施暴者,又该如何加以约束?

在实施过程中,如何做到建得起、用得上、管得好、长受益?“建立长效机制是关键。”桐柏县副县长李亚松说,政府做好顶层设计,实施项目法人制、招投标制、工程监理制、项目公告制等,通过一系列制度保障项目建设的进度和质量。

放眼望去,土地起起伏伏,大片成熟的花生、玉米已经收割。许新强说:“今年,尽管天公不作美,可灌溉设备派上用场,花生亩产有500多斤,比整治前1亩高出200斤,100多亩地纯收入能达到四五万元,真中!”

李亚松表示,土地整治是一项民生工程,但在项目推进过程中,也面临着农民群众的不同诉求。“农民的事让农民说了算,最大程度调动群众积极性。”李亚松说,每一次实施项目,在完成初步设计方案后,都要及时召开村组干部会、村民代表会,广泛征求意见。只有80%以上村民同意,方可推进。根据村民需求,统一规划田间道、生产路与“村村通”工程,尽量将道路修到群众家门口。施工中,请群众监督工程质量。竣工验收后,与耕地所在村签订移交责任书,请群众参与后续管护,避免“有人建、无人用、无人管”等问题。

《反家暴法》实施当年,截至11月,上海市公安机关开具告诫书44份,然而受理、妥善处置家暴类矛盾纠纷则达2700余起。2016年,山东德州公安部门截至11月接到家暴报警238起,仅发出2份告诫书。

问题2 谁来制止家暴?

落空的强制报告:在司法实践中未被激活

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学校、幼儿园、医疗机构、居民委员会、村民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员在工作中发现无民事行为能力人、限制民事行为能力人遭受或者疑似遭受家庭暴力的,应当及时向公安机关报案。

综合整治,规划先行。桐柏制定了土地开发整治规划,预计到2022年开发近10万亩未利用土地,增加有效耕地面积,提高耕地质量。

群众最关心的是土地整治前后的土地面积、权属。为打消群众顾虑,县里组织群众与干部一起测量土地面积,计算收入细账,确保群众利益。

告诫制度曾在反家暴立法中被视为一项创新。万飞表示,告诫书能给施暴者带来强烈的心理冲击,直接说明家暴是违法行为,如果再犯会有什么后果,远比口头处置的干预力度大得多。

《反家暴法》实施当天,北京、湖南、福建、江苏、浙江、山东等地就分别签发了各自省份的首张人身安全保护令。

母亲曾遭家暴的梨子回忆,从自己高中开始,父亲就家暴母亲,次数越发频繁。母亲想过离婚,但父亲经常威胁:“离婚了还是不会放过你和你家人。”

走进河南省桐柏县,田成方、林成网、渠相通、路相连,丰收的田野一派生机。谁能想到,几年前的桐柏农村还一直为发展产业发愁。这里“七山一水二分田”,这样的山区怎么发展农业?“山多看起来是劣势,但换个思路,浅山坡地多,未利用地开发潜力大。”南阳市人大常委会副主任、桐柏县委书记莫中厚说,加快推进土地整治,是桐柏因地制宜进行的一项探索。

据其分析,强制报告制度被束之高阁的原因在于《反家暴法》的第三十五条。该条表示,上述责任主体未依照本法第十四条规定向公安机关报案,造成严重后果的,由上级主管部门或者本单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

家庭暴力情节较轻,依法不给予治安管理处罚的,由公安机关对加害人给予批评教育或者出具告诫书。告诫书应当包括加害人的身份信息、家庭暴力的事实陈述、禁止加害人实施家庭暴力等内容。——《反家暴法》第十六条

11月25日是国际消除对妇女暴力日,新京报记者采访了反女性暴力领域的学者、法官、律师、社会工作者以及家暴受害者,寻找实践中反家暴的掣肘因素。

就在当年,包括石头畈村在内37个村的土地整治项目完工,共修成田间道路419公里、生产路270公里,4米宽的水泥路,彻底解决了胡金成的难题。

平氏镇是高产农田建设示范区。2011年,实施土地整治项目,建设规模13247亩。完工后,镇里吸引投资,建成无公害蔬菜、瓜果和花卉生产基地,提高农民收入。

山东22岁女子方洋洋不孕被夫家虐待致死、藏族姑娘拉姆被前夫用汽油大面积烧伤、朔州男子撞人后砸死妻子、张培萌妻子称被家暴、杭州杀妻男子曾对前妻家暴……性别暴力、家暴成为今年舆论场的高频词。

2016年,县里的土地整治项目落户柳扒村。通沟渠、整田埂,村里新增耕地320亩。“自家的地合并、平整,又流转了120亩整块地,其中90亩种花生,其他种玉米。”许新强说,“种上了大田,心里甭提多踏实了。”

根据《反家暴法》第十四条的规定,方洋洋所在村的村委会负有强制报告的责任,然而在方洋洋案中,强制报告制度难觅踪影。

推进土地整治,资金从哪儿来?

桐柏县月河镇袁庄村整治后的土地变成了茶园。李延山摄

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一位不愿具名的法官提到,法院对家暴肯定是零容忍的态度,但对于证据的审查也应该严谨,此前出现过受害方伪造证据的情况。

“处分指的是什么?批评教育算处分吧?警告算处分吧?如果是党员可能是党纪处分。”“这些分量很轻的,说明强制报告如此有效的反家暴预防措施,在基层贯彻落实中没有一个强有力的后盾。”

吕孝权认为,刚性监督问责机制才是有威慑力的,法条中“处分”二字“轻描淡写”。

刘永廷分析,强制报告制度没有真正施行起来原因有三:一是相关法律宣传不到位,相关人员对家庭暴力的认识及自己要承担的强制报告义务不太清楚;二是负有强制报告义务的单位怕得罪加害人;三是不履行强制报告义务所需要承担的法律责任并不重。

如何给暴力设置隔离地带?《反家暴法》用一章的篇幅明确了“人身安全保护令”:家庭暴力发生后,受害人可以向人民法院申请人身安全保护,保护措施包括禁止被申请人骚扰、跟踪、接触申请人及其相关近亲属;责令被申请人迁出申请人住所等。

柳扒村村民唐付陆的10多亩承包地零零星星。土地整治前,他最担心的是沟里的地平整为梯田,面积够不够数;土地等级提升了,还是不是自己的地,要不要掏腰包?经过测量、核算,整治后的土地面积、家庭收入都没有减少,唐付陆说,“这下可把心放到了肚子里。”不仅如此,他从村里新增耕地中又租了120亩,种植花生、玉米,收入增加一大块。